养老服务人才关系到整个社会养老体系的正常运转，打造高素质养老人才队伍是实施积极应对人口老龄化国家战略的应有之义。2023年12月，民政部等12部门制定出台了《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》，以发展养老护理员等养老服务技能人才为重点，围绕“引、育、评、用、留”等关键环节，推出系统性政策措施。

我国各类养老服务人才队伍中，护理专业人员的缺乏尤为明显，已成为制约养老服务发展的关键问题之一，亟需通过顶层设计、系统谋划、创新举措加以重点解决，为养老服务高质量发展提供有力人才支撑。

我国养老护理人员缺口到底有多大？

调研过程中，多家养老机构和劳务公司均反馈了养老护理人员难以满足需求的问题。北京今日东方家政服务有限公司是北京市首批实行员工制管理的家政服务企业，董事长李金花介绍，该公司每月的养老护理人员需求缺口至少1000人，目前公司重点满足养老机构用工，而对市场上更多的家庭客户需求难以响应。

我国养老护理人员的缺口到底有多大？依据国家卫健委相关负责人2021年提供的数据，我国失能失智老年群体约有4500万人，持证的养老护理员只有50万人。即使在考虑家庭照护资源后，仍有巨大的养老护理人员缺口。在人力资源和社会保障部近年发布的“全国招聘大于求职‘最缺工’的100个职业排行”中，养老护理员居于前列。

现有的养老护理服务提供者中，既有来自家政行业的保姆、医疗机构的护工等，也有专门的“养老护理员”。2019年以来，人力资源和社会保障部会同民政部、国家医保局和国家卫生健康委等部委，分别制定或修订养老护理员、家政服务员、健康照护师和医疗护理员等职业标准，这些职业在一定程度上都与养老护理服务有交集。

养老护理员的职业名称于2000年首次出现，指从事老年人生活照料、护理服务工作的人员。民政部于2019年推出的《关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》中曾提出，确保到2022年底前培养培训200万名养老护理员。《养老护理员国家职业技能标准》于2002年颁布实施，2019年进行第二次修订，目前持有养老护理员国家职业技能等级证书的养老护理员在养老院等机构中较为集中。根据北京民政局的数据，北京养老服务从业人员共约3.2万人，其中养老护理员约1.6万人。

从调研反馈来看，养老机构普遍存在护理人员短缺问题，其中部分机构的缺人问题近年来有一定程度改善。如北京首开寸草养老服务有限公司人力资源经理表示，近年主要是在春节、秋收等节点出现季节性缺人。但与此同时，随着居家养老、社区照护需求的释放，这方面的供需矛盾日益凸显。

国家统计局数据显示，截至2023年底，我国60岁及以上人口29697万人，占全国人口的21.1%，其中65岁及以上人口21676万人。与此相对应的是，2023年底，全国共有养老服务床位820.1万张。居家和社区养老仍是主要的养老方式。近年来受家庭规模变化、生活方式和社会文化变迁等多种因素影响，来自家庭的传统照护力量有所弱化，对护理人员的社会化、市场化供给需求逐渐增长，特别是失能、高龄、空巢老年人的照护需求更为迫切，找不到合适养老护工的难题困扰了很多家庭。

数量不足之外，另一个迫切的问题是，养老护理需求的变化导致供需双方的匹配难度加大。照护工作涉及老年人的生活照料、健康护理、心理疏导等多个方面，有其特殊性。从助餐、助浴到导尿排便，一方面对职业操守有较高要求，需要吃苦耐劳，有耐心爱心，另一方面也需要生活照护、保健康复、心理抚慰等专业技能，对专业性要求并不低。

随着社会发展和人民生活水平提高，我国老年人需求结构正在从生存型向发展型转变，居民的养老护理需求更趋专业化、个性化，需要多元化、多层次的护理服务。这对从业人员的技能、素质要求越来越高，而现有养老护理人员存在年龄大、学历低、专业能力不强等问题，难以匹配需求。

养老护理人员供给不足的原因何在？

养老护理行业的特征，导致吸引更多人入行面临重重困难。总体而言，劳动强度大、沟通难度高、工作条件和待遇不理想、职业发展空间有限、社会偏见和职业认同感低等因素，使得养老护理成为一种“无奈的选择”，导致从业人员数量少且流动性高，年龄大、学历低、专业技能弱，服务水平参差不齐。在与相关服务人员的访谈中，“伺候人”“脏活儿累活儿”“端屎端尿”等说法是高频词。护理员不仅要能处理且适应极具挑战的工作场景，更要在心理上战胜来自传统观念的歧视。

以北京市房山区零工市场今日东方为老服务中心为例，2073名养老护理人员中，女性占比逾六成，超七成的养老护理员在41-60岁区间，从业年限在1-2年的占比近一半。

图：北京市房山区零工市场的养老护理员构成示意（数据来源：房山零工市场今日东方为老服务中心）

中国老龄科学研究中心等机构发布的《养老服务人才状况调查报告》显示，271家养老服务机构中，七成以上存在人力资源供应不足的问题；六成以上存在人员专业化程度低和流动性强的问题。护理员缺乏社会认同感和职业发展空间的机构比例分别达到56.8%和34.3%。

表1：养老服务机构发展面临的问题

（数据来源：《养老服务人才状况调查报告》调查时间：2022年9月）

长期以来，下岗再就业人群和农村进城务工人员是养老护理人员的主力军。近年来，国家及地方通过出台各类政策，积极吸引大中专毕业生等进入这一行业，为养老护理人才高质量发展注入活力。

2019年10月，教育部等七部门联合发文，鼓励引导普通本科高校设置家政学、老年医学等养老相关专业。我国开设养老相关本科专业的院校达到200余所，逐步构建了从技工院校、中职学校、高职学校到本科学校的立体化专业教育体系。

2020年，全国首个独立设置的养老服务管理本科专业在上海工程技术大学获批，首批招收33名学生。2024年，首批养老专业本科毕业生走上工作岗位。据报道，30多家养老机构在专场招聘会上为上海工程技术大学的33名养老服务管理专业毕业生提供了120多个岗位，反映出旺盛的市场需求。

不过，“老服专业”毕业生就业的稳定性仍有待提升。据北京上佳养老服务有限公司介绍，2020年公司入职了5名康复治疗专业的大专毕业生，从社区上门访问、养老驿站接待等基础服务做起。由于不看好职业前景等原因，有4名在半年内离职。1名留下的毕业生已成为养老驿站的见习站长。2021年，有高校回访了养老服务与管理相关专业的毕业生，发现约有1/3没有进入养老行业，1/3入行时间很短即转行，留在养老服务领域的仅有约1/3。

北京首开寸草养老服务有限公司反馈，其在京有13个院区，每年有40至50名养老服务相关专业的大中专学生来实习。他们在6至8个月的实习期内能基本了解工作内容，其中30%至40%的学生选择留院正式入职。入职后，公司采取多种措施培养锻炼年轻人，努力降低流失率。

人从哪儿来：如何多渠道提升养老护理人员供给水平？

国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出，加强人才队伍建设，支持城乡未继续升学初高中毕业生、农村转移就业劳动者、城镇登记失业人员等从事养老服务业，引导其取得职业技能等级证书，按规定获得补贴。

（一）开源：聚焦重点群体

《养老护理员国家职业技能标准（2019年版）》将从业人员的受教育程度由初中毕业调整为无学历要求，放宽了入职条件。业内人士建议，围绕重点人群提升护理人员供给水平，同时需辅以高水平的技能培训。

一是更好发挥劳务输出基地作用。除了更好引导就业困难群体，业内人士建议，相关部门应对养老护理人员未来需求态势有更充分认知，通过发展区域劳务协作机制实现不同地区养老护理人力资源有效调配，促进欠发达地区重点群体转移就业和稳定增收。地方人社部门发挥主动性，更充分地发挥劳务输出基地的作用，提升技能培训针对性，鼓励养老机构、劳务机构等与劳务输出基地建立更紧密、高效的合作关系。近年来，山西、河南和湖北等省份将培训护工、养老护理员并推荐就业作为增加群众收入的途径。如山西省“吕梁山护工”劳务品牌已探索出较为成熟的校企合作、职业标准化和就业保障体系，劳务输出范围覆盖北京、天津、山东、广东等十余省份。吕梁市在“十四五”期间拓宽培训范围，将已脱贫人口、城市低收入人群和未就业高学历人群纳入护工培训对象，带动群众提高收入，实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

二是更好吸引相关专业毕业生。国家政策支持引导更多职业院校（含技工院校）和普通本科高校养老、护理等专业毕业生从事养老服务工作。多地发布了相关奖励政策，如根据工作年限分批次给予数万元的补贴，或在办理落户时获得条件倾斜。不过，调研中有部分机构反馈，一些城市的补贴在实践中没有落实到位，申请后“没有下文”，需要予以关注。

表2：北上广等地鼓励毕业生入职养老机构的奖励政策（部分）

（整理：人民网研究院）

为更好吸引人才，相关政策还提出，鼓励并支持养老机构从一线养老护理员中遴选业务管理人员。北京首开寸草养老服务有限公司介绍经验时提到，公司除了建立培训体系，还重视在内部培养管理者，在新院区开业时会破格提拔年轻骨干担任管理岗位，对锻炼和沉淀人才发挥一定作用。

三是更好发挥低龄活力老人余热。业内人士建议，引导以六〇后为代表的活力老人群体发挥作用。社区里五六十岁的活力老人是养老护理服务的重要力量之一。他们退休后有充裕的时间，身体状况良好，且对所居住的小区、街道熟门熟路，容易获得邻居们的信任，开展工作有天然优势。

如北京今日东方家政服务有限公司聘用的活力老人占养老服务人员的1/3，其运营的每家养老驿站配有4名探访人员，基本由活力老人担任，负责探望失独、失能老人。

不过，如何更好发挥有意愿的低龄活力老人的作用，需要一定的制度引导，针对性解决相关问题。例如，活力老人已超过法定退休年龄，只能与用人单位建立劳务关系，这一过程中面临各种不便与风险，相关问题有待规范。

四是更好依托志愿服务等其他补充方式。近期印发的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全新时代志愿服务体系的意见》提出，聚焦百姓民生，积极组织扶弱助残、扶老爱幼等志愿服务。做好结对服务，以“一老一小”等群体为重点，采取个性化定制方式提供服务。实践中，部分地区探索“时间银行”等互助养老模式，取得一定成效。业内专家建议，加强养老服务与家政服务、物业服务等关联领域的合作，引导相关人才转型从事养老护理相关工作。

（二）赋能：数字化、智能化手段潜力巨大

在“开源”的同时，需要在降低工作强度、提升照护效率、改进管理效能等方面着手和发力，数字化、智能化手段在这一过程中能够发挥重要作用。

5G、物联网、大数据、人工智能、机器人等技术的发展，带来多种可能性。如随着机器人产业的发展，未来的护理机器人虽难以完全替代人，但可以通过人与机器合作的方式更高效提供服务。智能穿戴等面向老年人各种活动场景的监测提醒设施设备，也能够助力护理员提高工作效率。通过大数据分析和人工智能等技术手段，精准匹配养老服务资源与老年人需求，有利于搭建高效的互联网+护理服务体系。总体来看，智慧养老是老年人照护问题的一个重要解决方案，推动相关产业健康快速发展，意义重大。

育人留人：如何提升养老护理职业吸引力？

《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出，用人单位要切实保障养老服务人员工资待遇，建立基于岗位价值、能力素质、业绩贡献的工资分配机制，提升养老服务岗位吸引力。

（一）规范用工，提升行业薪酬福利水平

合理的薪酬和福利待遇是提升职业吸引力的关键因素。人社部提出，鼓励将养老护理员职业技能等级与薪酬挂钩。多地将稳岗留人的激励措施纳入了“十四五”养老服务规划中，围绕居住落户、住房保障、子女入学等方面对优秀人才给予优惠政策。

业内人士提示，当前许多服务居家老人的护工、保姆属于灵活就业人员，其社会保障问题需要关注。其中很多人面临收入较低、工作稳定性较弱、不在就业省份养老的处境，且年龄偏大。现行的职工社会保险对他们不适用，城镇居民社会保险参保费用偏高，导致其参保意愿较低，且容易断缴。灵活就业人员以个人身份参加养老保险，缴费基数按照当地社会平均工资的60%设定下限。现实中部分灵活就业者的收入低于当地社会平均工资的60%，缴纳养老保险负担大。

（二）进一步打造规范化、专业化、标准化职业发展路径

除了薪酬水平，稳定的职业发展空间、清晰的职业成长通道也为求职者所看重。养老服务人才职业化、专业化，才能引领养老服务业高质量发展。

《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》提出，在《养老护理员国家职业技能标准（2019年版）》设置的5个职业技能等级基础上，支持具备条件的养老服务企业结合实际在高级技师等级之上增设特级技师和首席技师，在初级工之下补设学徒工，形成由学徒工、初级工、中级工、高级工、技师、高级技师、特级技师、首席技师构成的新八级工职业技能等级（岗位）序列，进一步拓宽养老护理员成长通道。

在政策的引领下，养老护理人员正向专业化道路迈进，但仍需要相当长的发展时间。上海市民政局在2023年的调研中发现，全市6.15万养老护理员中，持证率已经从此前的20%提升到76%，但持证人员有82%只有初级证。

一些地区探索为养老护理员评职称。如江苏省发布了全国首个养老护理专业技术职称体系。2024年2月，江苏省公布养老护理专业技术资格评审委员会评审结果，168人评上全国首批养老护理专业技术职称，包括副主任养老护理师11人、主管养老护理师22人、养老护理师135人。这些探索有利于加快培育高质素的养老护理专业技术人才。

需要指出的是，养老护理员的求职招工、培训办证等环节还存在诸多不规范问题，需要监管部门加以关注。

（三）全社会协同提升养老护理职业认可度

针对养老护理人员存在的职业认同度偏低、自我认同感偏低问题，建议利用媒体等传播资源做好养老护理员职业推广，通过阐释技术含量和奉献精神等，提高社会对其职业价值的认同，以多种方式增加养老护理职业的荣誉感。山东紫荆医疗护理有限公司总经理魏毅建议，可以参照护士节，设立“护工节”或“养老护理员节”，以提高社会各界对这一职业群体的关注度。

此外，开展雇主教育，优化一些家庭、特别是老年人的消费认知，对提升一线养老护理人员的职业幸福感非常重要。对于媒体和互联网平台而言，要防止过分放大“黑护工”等个案的负面效应，带偏社会认知。

为增强护理人员的职业荣誉感，吕梁市每年为即将上岗的护工举办最高规格的欢送仪式，市委书记、市长等领导从不缺席，为护工加油鼓劲。市委书记、市长等还定期赴吕梁山护工集中就业地区看望慰问。值得一提的是，第十四届全国人大代表中，有两位都来自吕梁山护工群体。

统筹规划：政府如何更好发挥作用？

专家指出，在发展养老护理服务的制度供给方面，顶层设计仍存在一定“短板”，包括国家层面没有为养老服务专门立法，促进护理人员队伍建设的政策统筹有待加强，护理服务政策引导方向需不断优化等。

（一）加强政策统筹与部门协同

当前围绕养老护理人才队伍建设，仍存在各部门管理职能较为分散，难以统筹规划等问题。业内人士建议，健全养老护理人员培养促进工作机制，成立养老服务人力资源建设相关领导机构，统筹协调人力资源和社会保障、民政和商务管理等相关职能，谋划重大创新举措，部署重点项目，解决发展中面临的困难和问题。

（二）加强居家养老护理服务制度设计

中国社科院社会政策研究中心研究员唐钧等提出，此前我国的养老服务制度设计方向有偏差，居家养老服务供需还没有做到很好匹配。“在此之前，我们认为老年人主要是在养老机构养老，所以养老服务制度设计的思路集中于建设老年服务机构。”而面对庞大的老龄人口基数，我国的养老服务制度设计的思路应更聚焦于如何满足老年人居家养老的服务需求。唐钧呼吁，在顶层设计上需要构建一个提供养老服务的社会系统，特别是打造一个政府支持、市场化运作的第三方平台，形成以平台机构为支撑，社区为依托、居家为基础的新型养老服务体系。居家养老的老年人通过平台终端或者养老服务机构终端，提出一对一或一对多养老服务需求。

李金花建议，依托社区养老驿站等机构，大力发展一对多的养老照护服务，既减轻护理人员供给压力，也为老年人提供了亲切温馨的公共空间。

一些地方已做出积极探索。例如，北京市海淀区甘家口街道在建设地区养老服务体系中，聚焦提升社区和居家养老服务效能，推动养老服务设施均衡布局、搭建议事协调平台，为“老老人”等重点服务对象提供日间照料、集中托养、慢病管理、巡视探访、24小时辅助应急的同时，注重完善养老服务功能的智慧化、便捷化，为辖区老年人就近提供营养膳食、康养娱乐、心理慰藉、健康监测等普惠性服务，让老年人不出街道就能享受到来自周边、身边和床边的优质养老服务。

目前，该街道在花园村社区养老驿站中增设护理站，打造“双站结合、养护一体”的服务场景，“一站多能”实现医疗护理和康复照护的服务协同。该驿站负责人余立新介绍，“为了满足居家护理服务需求，花园村社区护理站（驿站）根据个体差异定制个性化的照护计划，为老年人、慢性病患者提供更为精准、有效的医护服务，可有效缓解服务范围内供需紧张的情况。”

人口老龄化趋势下，既要把握好银发经济的产业发展机遇，更要解决好广大群众的基本民生需求。通过政策创新和全社会协同努力，养老护理人才供需错位的沟壑终将弥合。

研究团队

选题策划：唐维红

调研组成员：

唐维红 人民网党委委员、监事会主席、人民网研究院院长

刘志华 人民网研究院副院长

董晋之 人民网研究院研究员

崔   东 人民网北京分公司总经理

马立明 人民网山西分公司总经理

胡全超 人民网网上群众工作部主编

刘鹏飞 人民网网上群众工作部高级研究员

报告执笔：刘志华、董晋之

报告编辑：唐维红、唐胜宏、刘志华

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